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强制执行法草案已三易其稿亟待走上审议之路 执行难是近年来困扰人民法院执行工作乃至全局工作的突出问题，也是社会广泛关注的热点问题。党的十六大报告曾明确指出要切实解决执行难问题。今年初，中央政法委再度发出《关于切实解决人民法院执行难的通知》，对解决法院执行难问题做出总体部署。随后，最高人民法院召开全国法院贯彻落实《关于切实解决人民法院执行难的通知》的电视电话会议，发起清理执行积案的战役。 据悉，去年年中，中央政法委就曾委托几个省、直辖市高院的执行局对执行难的现状展开调研。而所有的调查报告显示，法院执行已经越过“无序执行期”、“粗放执行期”，进入“理性执行期”。曾一度严重的地方、部门保护主义和无序执行、粗暴执行的状况得到了改善，执行难在进入“理性执行期”后的新表现这时突出反映在制度层面上，新形势下执行法律的缺失成为遏制执行工作的瓶颈。云南高院执行局针对这个部分做了深入的专项调研，对执行中的法律空白、法律漏洞、法律矛盾分别进行了细致的分析、归纳和整理。就此记者走进云南，对执行难之法律缺失的问题进行调查采访。 执行法律中的空白地带 云南省大理白族自治州中院执行局局长李胜龙首先对记者讲述了这样一个案例：被告李某欠原告张某10万元货款，法院判决李某付款。被告以无偿还能力为由拒绝履行。法院发现李某在某食品公司拥有5%的股份。法院要求食品公司进行清算，确定李某股份的价值和每年获取红利的情况。食品公司以法律未赋予法院强制清算权力为由拒绝清算。法院无奈之下，只得裁定中止执行。 上述案例中提到的强制清算在民事诉讼法和《最高人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》中均无规定，是执行法律中的空白地带。云南高院执行局局长谢栓柱说：国际通常的执行法律条文应当有300多条，而我国只有30条。执行立法过于粗疏导致类似上述案中的法律空白大量存在。据大理中院的调查报告显示： 一、程序法方面 1.法院调查被执行人财产的权力不够明确； 2.调查令的尴尬； 3.有关单位拒不履行协助执行义务，对其主要负责人或者直接责任人员拘留无法可依； 4.有关个人拒不履行协助执行义务，对其民事制裁无法可依； 5.被执行人拒不履行仲裁裁决、调解书和公证债权文书，对其民事制裁无法可依； 6.在强制清算问题上规定的空白； 7.法院不能依职权宣告破产。 二、实体法方面 1.现有的民事实体法没有考虑到强制执行引起的权利的得丧变更；物权立法的滞后给执行带来了很大的影响。如对下列问题法律没有作出规定：(1)对共同共有财产能否分割执行；(2)对股份有限公司发起人的股份三年内能否采取处分性措施；(3)执行国有企业处理其财产受不受有关国有资产管理的法规的约束。 2.国家关于企业管理和破产制度的法规不健全、不科学。在以企业为被执行人的一部分执行案件中，尽管我们建立了现代企业法人制度，但法人的概念和具体条件都很模糊，工商管理机关和人民法院之间、人民法院内部常常对一些企业是否具有法人资格争执很大。在具体执行时，也因是让该企业独立承担责任还是裁定由其开办单位、个人承担无限责任感到困惑。法律关于企业终止的规定不科学，早已资不抵债的企业可以继续欠债，随意解散，而不清偿债权债务，或者随意清理债权债务，从而造成债权难以实现。企业破产制度也不够完善：一是缺乏个人破产制度；二是现有的企业法人破产制度很不健全。由于人民法院不能依职权宣告企业破产，即使被执行人达到了事实上的破产，也无法破。人民法院的执行，实际上承担了很大一部分应由破产制度来解决的问题。 3.国家对于市场经济体制下各种法律制度总体上供应不足，空白地带众多。如果存在较完备、健全的担保、银行存款及证券的记名、不动产登记、公证、拍卖等制度的话，则不动产及担保债权债务、存款及证券等财产的执行能够通过法定程序简单地完成，强制执行措施的采取将有可能像许多国家一样，主要集中在动产的扣押和拍卖上，这样就会简单很多。 法律空白的存在严重损害了民事执行法律制度功能的发挥。 与法律空白同在的还有法律漏洞 丽江中院执行局局长李跃讲，他曾经发现一对当事人在庭上争辩得面红耳赤，但在庭下却谈笑风生、相处甚欢，仔细打听才知道当事人之间本无争议，就是知道法院执行中不出具发票，为逃税而假意诉讼假意申请执行。根据人民法院关于执行工作的规定，法院执行员在从被执行人账户上划拨资金的时候只向被执行人出具收据不出具发票；法院在将执行款交付申请执行人的时候，申请执行人同样也只向法院出具收据不开发票。这两边都不出具发票就为逃税提供了一个安全的通道。李跃告诉记者，像这样的法律漏洞大量存在。据丽江中院执行局统计： 一、程序法方面 1、执行通知书成了“逃跑通知书”。民事诉讼法第220条规定执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。2、禁止重复查封的弊端。民事诉讼法第94条规定财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。这就为被执行人转移财产提供了可能；还可能使查封变成搞地方保护的手段，造成资源浪费。3、民事强制措施偏软。民事诉讼法第104条规定对个人的罚款金额，为人民币1千元以下。对单位的罚款金额，为人民币1千元以上3万元以下。拘留的期限，为15日以下。罚款金额过低，拘留期限过短，强制力得不到保障。 二、实体法方面 1.对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整战役，被执行人在隐匿、转移资产方面有机可乘； 2.农村土地使用权禁止流转带来的问题。土地管理法第63条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；国土资源部2004年11月2日下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条严禁城镇居民在农村购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。所以在处理农村房屋涉及集体土地的问题上往往得不到执行。 3.车辆权属的判断依据、有效移转与物权登记冲突。 《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》 第11条规定了对尚未进行权属登记的机动车辆的扣押方法及扣押期间权利人要求办理权属登记的处理。从该条规定看，机动车辆在车管部门的登记属于权属登记，这就意味着对机动车辆权属的判断原则上应以登记为准。而此前，理论界和实务界已基本达成共识，机动车辆与一般动产无异，以交付占有作为物权变动及公示的方式。因为我国合同法第133条规定：标的物的所有权自标的物交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。而目前并没有法律规定机动车辆转让或者变更必须办理变更登记。公安部交通管理局也认为，公安机关办理的机动车登记，是准予或不准予上道路行驶的登记，不是机动车所有权登记。查封规定第11条中“权属登记”的提法缺乏法律依据，并可能导致在机动车辆权属判断标准掌握上的混乱，给被执行人漏洞可钻。 现行法律、司法解释、部门规章间存有冲突 民事诉讼法执行程序编只有30个条文，规定过于原则，致使执行工作中许多事项无法可依。法院不得不大量颁布司法解释。但是司法解释的制定程序毕竟不如立法程序科学严格，其条文之间及其与法律条文之间多有冲突，更带来了执行工作的无所适从，昆明中院执行局局长邱继辉告诉记者，着实无奈。昆明中院执行局承担了此课题的调研。 一、法律与司法解释冲突 1.关于执行回转的对象，民事诉讼法第214条与执行规定第109条有冲突； 2.关于数个未登记的抵押权的受偿顺序，担保法第54条与担保法解释第76条有冲突。 二、司法解释之间冲突 1.关于多个担保物权并存时的受偿顺序，执行规定第88条第2款与担保法解释相关规定有冲突； 2.关于以特定动产或不动产提供执行担保需办理的手续，执行规定第84条与担保法解释第132条有冲突； 3.关于委托执行案件需要变更或追加被执行主体由谁办理的问题，执行规定第121条与最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第九条有冲突； 4.关于参与分配的资格，民事诉讼法适用意见第297条与执行规定第90条有冲突； 5.关于对商品房买受人的保护问题，最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第二条与最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第15条不尽一致。 三、司法解释与部门规定冲突 1.关于执行仲裁裁决时变更被执行主体的问题，最高人民法院经济审判庭“关于执行仲裁机构裁决过程中被执行单位被撤销需要变更被执行单位的应如何处理问题的电话答复”与劳动和社会保障部办公厅《关于劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决后不再变更被执行主体的复函》有冲突； 2.关于养老金能否执行的问题，最高人民法院研究室《关于执行程序中能否扣划离退休人员离休金退休金清偿其债务问题的复函》与劳动和社会保障部办公厅《关于对扣发离退休人员基本养老金抵偿债务问题的复函》有冲突； 3.关于能否要求金融机构协助提取被执行人的存款问题，执行规定第35条与中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第20条有冲突； 4.关于以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，仅办理登记手续抵押是否有效的问题，最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(法释[2003]6号)与国土资源部《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》规定不一致； 除上述三个问题之外，现行民事执行法律体系中许多规定本身也不合理。譬如民事诉讼法第219条规定，双方或者一方当事人是公民的，申请执行的期限为1年，双方是法人或者其他组织的，申请执行的期限是6个月。上述条文规定的申请执行期限过短使得执行实践中许多当事人在明知债务人无履行能力的情况下，出于申请执行期限的规定，不得不申请法院执行，导致大量没有履行能力的案件进入执行程序，形成死案。结果只能造成执行存案越来越多。导致人们对法院乃至整个法律制度的失望和不满。 制定单行的强制执行法势在必行 既然现行法律体系中存在如此多的法律空白、法律漏洞、法律冲突，也有很多法律规定不合理，那么对现行执行法律体系进行修改和完善就势在必行了。此前，最高人民法院是采用“打补丁”的办法，出现问题就颁布司法解释。到目前为止，最高人民法院颁布的司法解释已达200条，这些司法解释填补了相当一部分法律空白和法律漏洞。但是司法解释不具有对全体公民一体适用的效力，这一点对于经常需要其他部门协助的执行工作来说，影响非常大。一些行政机关往往以法律没有规定为由，拒绝履行协助执行义务。更何况有些司法解释甚至超过了授权的范围，偏离了立法原意。故有必要通过立法的方式把对执行法律修改和完善的成果固定下来。 云南高院执行局局长谢栓柱介绍，从目前世界各个国家和地区的立法实例看来，设立一部独立于民事诉讼法的单行民事执行法典是普遍发展趋势。1979年，奥地利和比利时在设立之初就把执行立法独立化；1991年日本在修订民事诉讼法的时候删除了执行一编，把执行一编独立成为民事执行法；德国和我国的台湾地区都有独立的民事执行法。前苏联解体后，俄罗斯经过司法改革，也出台了独立的裁判执行法。而我国制定单行的强制执行法不仅仅是为了顺应世界各国和地区普遍发展趋势，还基于以下几点因素考虑。 一、我国十余年来的执行实践表明，执行程序和民事诉讼程序合并于一部法典容易助长“重审判，轻执行”的倾向，执行程序未得到应有的重视，不利于其发展和完善。为从根本上扭转执行立法粗略滞后的局面，有必要制定强制执行法。再加上我国执行难的特殊背景。提升强制执行的地位是现实所需。 二、民事执行不是民事诉讼的组成部分，不是民事诉讼程序的继续和发展。民事诉讼和民事执行是两种性质不同的制度。民事诉讼的目的是为了确定当事人之间的权利义务，解决纠纷，民事执行的目的是为了实现当事人之间的权利义务，维护生效法律文书的权威和尊严；民事诉讼体现的是国家的审判权，民事执行体现的是国家的执行权；民事诉讼着重彻底精密且周全地审理和判决，执行程序则着重效率化，必须有迅速而确实的效果。如果把两种如此不同的制度规定在同一部法典中则势必会有矛盾冲突。 三、民事执行的依据不断扩大，不再限于民事调解书、判决书和裁定书，仲裁机关仲裁裁决书、公证机关的公证文书都是人民法院执行的依据。同时，强制执行也成为破产法、劳动法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等法律实施的保障。如此繁复的强制执行法律关系已经不是一部民事诉讼法可以调整的。制定单独的强制执行法可使其置于更广阔的法律体系中，使之与一系列经济、行政法规相协调。 “强制执行法的出台越快越好，越快越好！”谢栓柱急切的期盼喊出了全国法院执行界的呼吁。据悉，强制执行法草案在最高人民法院执行办已经三易其稿，何时走上全国人大的立法审议之路，我们期待并关注
（转载自中国普法网）
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